第一节 公共政策的基本概念
一、公共政策的本质属性
(一)公共政策的定义
一般认为，公共政策是公共法权主体制定的对适用法人、自然人具有约束力的行为准则和行为规范。其表现形式包括法律、法规、条例、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划以及政府首脑的书面或口头声明和指示等。在有些情况下，公共部门不采取任何行动也代表着一种公共政策。公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。
(二)公共政策的本质属性
在不同的历史时期、不同的国家或社会、不同的政策领域，公共政策会有不同的属性，但是，它们在本质上会有一些共同的属性。
1．价值相关性
一般认为，在整个政策过程中，政策制定阶段与价值紧密相关，而政策执行阶段则应该追求理性化与科学化，做到价值中立。实际上，政策执行阶段同政策制定阶段是难以截然分开的，政策执行同样会受到执行者、政策对象信奉的价值观的影响，因此，绝对的价值中立是难以实现的。与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到对以利益为核心的社会价值的分配。
2．合法性
公共政策要发挥对有关法人、自然人的引导和规范作用，不仅必须符合程序条件，而且必须以政策对象的接受为实践条件，无论政策对象是因为政策符合其利益与意愿而自愿接受，还是因为慑于政府的威力与惩罚而被迫接受，都是如此。否则，政策就没有约束力，难以付诸实施，也就不能成为真正的政策。这就是公共政策的合法性。
3．权威性和强制性
公共政策的权威性是与其合法性紧密相连的。实际上，它们是同一个问题的两个方面。既然政策的合法性在本质上是通过为公众所认可、接受的合法化过程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联系。同样，这种权威性的取得可能是因为政策符合政策对象的利益而被他们自愿服从，也可能是因为政策对象慑于惩罚而被迫接受政策。
4．功能多样性
由于整个社会是一个相互联系的有机系统，政策所指引的行动会牵涉到社会的方方面面，因而其功能往往不是单一的。这些功能中既有政府和社会期望的正功能，也有不期望的负功能；既有易于发现的显功能，也有难以察觉的潜功能；既有意料之中的，也有始料未及的。这就要求政策制定者和执行者考虑问题要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其负功能，并及时察觉政策的潜功能。
三、公共政策的功能
如前所述，公共政策作为政府履行其公共管理职能的工具，具有功能多样性。根据制定和实施特定政策的具体情境，不同的政策所发挥的具体功能不同。总的来说，公共政策的功能可分为以下四种：
1．导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。
2．控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。
3．分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源(包括政治、经济、文化等资源)在不同地区、不同部门、不同群体之间的配置进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政策的分配功能。
4．保障本方利益功能。具有前三种功能的公共政策主要适用于一个国家及国内的行政区域，还有一些公共政策则主要适用于国家间或国际关系，具有保障本国或本地区利益的功能，如在国防、外交、外贸等领域。在与其他国家或地区的政府、机构或个人打交道时，公共政策发挥着维护和保障本国权益的功能。
四、公共政策分类
按照管理层次对政策所做的划分，即将公共政策划分为元政策、总政策、基本政策、具体政策。
(1)元政策。元政策是相对于总政策、基本政策和具体政策而言的总括一切的根本政策，它是规范和引导政策过程中政策制定、政策执行、政策评估行为的准则或指南，它是用以指导和规范政府政策行为的一套思想和理念。
(2)总政策。总政策是在政策体系中处于统帅地位的，对一个国家各项工作的全局产生决定性作用的政策，有时也被称为”总路线”、”根本路线”等等。
(3)基本政策。基本政策是国家或社会在某一领域、某一方面规定的主要目标、任务和行动准则，通常是政策公共行政中所涉及的各个公共部门的政策。
(4)具体政策。具体政策是指各级公共行政部门在一定时期一定范围内，就某些具体事项规定的行动目标、任务和准则。
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